lunes, 28 de noviembre de 2016

La publicidad en la mira

La publicidad en la mira | VA CON FIRMA

La publicidad en la mira

La regulación de la publicidad oficial es una demanda que tiene muchos años de antigüedad y pese al amplio consenso en su necesidad, las formas de ordenarla que se discuten son variadas y durante años se ha dificultado acordar el modo en que se debe organizar.

por Gonzalo Carbajal
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Comunicación y medios

La publicidad en la mira                      | VA CON FIRMA. Un plus sobre la información.

Gonzalo Carbajal

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A nivel nacional no existe una regulación sobre la publicidad oficial que comprenda a la totalidad de los medios, por eso en los últimos días una iniciativa en ese sentido fue aprobada en el Senado y ahora le toca a la Cámara de Diputados de la Nación el tratamiento en las sesiones extraordinarias a las que ha convocado el Poder Ejecutivo Nacional.

Un análisis detallado de los textos a consideración se puede encontrar en el artículo del Semanario Tiempo Argentino del domingo 27 de noviembre escrito por Diego Rossi. Allí vemos que existe la voluntad de establecer criterios que ordenen la —hasta ahora— discrecional facultad del Poder Ejecutivo Nacional para distribuir ese dinero. Como aporte al debate, o al menos para incorporar otras perspectivas al análisis, hacemos un (arbitrario) repaso de algunos antecedentes y situaciones que para tener en cuenta al momento de opinar sobre el tema.

Distribución y alcance

La incidencia que la publicidad oficial tiene en la sustentabilidad de los medios no es uniforme. Suelen ser más dependientes de ella para su subsistencia los medios pequeños de alcance local que los grandes medios de comunicación de alcance regional y nacional. A eso se suma la enorme desigualdad que en materia de captura de la publicidad comercial hay entre ambos tipos. Tampoco debemos olvidar a los medios públicos (municipales, provinciales, nacionales, universitarios) que muchas veces con el argumento (más una excusa) de que son sostenidos por presupuestos públicos son ignorados por el sistema comercial de la publicidad del mismo modo que por los poderes ejecutivos que distribuyen la pauta oficial.

El sistema abierto de medios de comunicación (radio y TV) se sostiene mayoritariamente en la posibilidad de incorporar publicidades o auspicios en su programación. A su vez los medios "cerrados" o por abono también tienen la posibilidad de incorporar algún tipo de publicidad, aunque debería ser únicamente en el canal de generación propia (artículo 81 inciso (b) de la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual), esto último de ninguna manera se cumple. También en la misma Ley SCA se había incorporado un artículo que establecía principios referidos a la distribución de la "pauta oficial" en línea con el punto 3 de los 21 Puntos de la Coalición por una Radiodifusión Democrática que decía que "estará prohibida por ley la asignación arbitraria o discriminatoria de publicidad oficial". En la norma votada a fines de 2009 el artículo 76 expresa "... La autoridad de aplicación dispondrá, previa consulta al Consejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, los topes de publicidad oficial que podrán recibir los servicios de carácter privado comercial o sin fines de lucro atendiendo las condiciones socioeconómicas, demográficas y de mercado de las diferentes localizaciones. Para la inversión publicitaria oficial el Estado deberá contemplar criterios de equidad y razonabilidad en la distribución de la misma, atendiendo los objetivos comunicacionales del mensaje en cuestión".

Como esta ley no regula más que medios electrónicos, cualquier criterio expresado podría ser insuficiente, pero se ha escuchado mucho insistir con que no había criterios y que el gobierno anterior no tenía intenciones de legislar en la materia, pasando por alto esta ley que es producto de una iniciativa de la sociedad civil con el apoyo del Poder Ejecutivo de Cristina Fernández de Kirchner.

Muchas veces se ha utilizado el recurso de discutir el criterio de distribución de la pauta oficial de los gobiernos como forma de criticar al gobierno mismo. Esto ha sido muy visible durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner a los que se ha acusado de intentar acallar a la prensa que no comulgaba con sus ideas, mediante el dinero de pautas oficiales. Dudo que tuviera algo de cierto, pero además, a la vista de los resultados es hora de aceptar que si esa fue la intención no ha dado resultado, basta ver los análisis de la distribución de pauta de los años kirchneristas, tarea en la que ha invertido muchos recursos más de una ONG.

Hubo casos muy claros también. Durante esos años el Diario Perfil se presentó a la Justicia y logró una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ordenaba al gobierno nacional entregarle pauta a sus productos editoriales. También la CSJN se había expresado en el caso del Diario Río Negro contra la provincia de Neuquén, aunque en este caso la diferencia es que el gobierno provincial de Jorge Sobisch le había retirado la publicidad al diario como represalia por al tratamiento periodístico del cual había sido objeto.

Lo expresado por la CSJN en sus fallos podría resumirse como que si el Estado distribuye publicidad debe seguir criterios de no discriminación y no puede utilizarla como un modo indirecto de intentar incidir en la línea editorial de los medios. También el presidente de la CSJN Ricardo Lorenzetti, había incorporado a la fundamentación de su voto cuando la misma Corte declaró la plena constitucionalidad de la Ley de SCA, que la publicidad oficial debía ser asignada con políticas transparentes. No era el tema de la causa, pero el presidente de la CSJN, que tuvo que aceptar la legalidad del texto en cuestión, habrá querido guardarse para sí una piedra para arrojar.

¿Y por casa cómo andamos?

Transcurrido casi un año del gobierno, podemos sacar alguna conclusión con fundamento acerca del modo en que Macri ha fundado su sistema de comunicación. La publicidad de gobierno se organiza en torno a mensajes publicitarios que poco tienen que ver con sus políticas centrales, así nos podemos enterar de cómo se hacen empanadas, de obras públicas supuestamente comenzadas pero que no han arrancado aún o de los beneficios del sinceramiento fiscal. Analizadas en términos de su incidencia por la aplicación presupuestaria involucrada o las modificaciones a la estructura política o económica del país, las medidas publicitadas son irrelevantes.

Mientras tanto, sobre las cosas que si hacen al fondo de las políticas cede al sistema de medios concentrado la responsabilidad de comunicar sus políticas. Allí aparecen voceros del gobierno, funcionarios —en on y en off the record— y muy pocas veces el propio presidente. Un ejemplo para observar es que no se conoció campaña para apoyar la iniciativa de voto electrónico y reforma electoral del gobierno nacional, mientras que los medios tuvieron profuso acceso a los voceros del Poder Ejecutivo —Pablo Tonelli, Adrián Pérez, Rogelio Frigerio y el mismo Marcos Peña— en sus intervenciones en el Congreso, en conferencias de prensa y en entrevistas.

Hace unos meses una iniciativa de la Comisión de Libertad de Expresión de la Cámara de Diputados obligó al Ejecutivo a informar los gastos en publicidad oficial. Los números suministrados dan cuenta de que los presupuestos no decrecen pese a que la crítica a la comunicación oficial era uno de los caballitos de batalla de Macri en la oposición con el agravante de que es el Grupo Clarín quien recibió casi el 18% de lo pautado.

Si no se observa en este gobierno el uso de la publicidad como dispositivo de creación de consenso sobre las iniciativas políticas, podríamos cuestionar para qué se necesita semejante presupuesto. Uno podría pensar que podría tener como fin sostener un clima editorial "amigable" en el entramado de medios comerciales de mayor incidencia.

Si seguimos con las suposiciones, dentro de este clima podríamos pensar que se encuentra el silencio o el "olvido" por parte de los medios más grandes respecto de algunas cuestiones molestas al gobierno. El dudoso manejo de pautas que se conoce desde el año pasado e involucra al empresario periodístico Luis Majul, cuyos poco relevantes espacios recibieron nutrida pauta del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires cuando Macri era Jefe de Gobierno y ahora hacen lo propio del gobierno nacional, es un ejemplo. En similar sentido lo es el conocido affaire publicitario que tuvo como protagonista a Fernando Niembro y determinó que tuviera "que bajarse" de la candidatura a diputado nacional.

Hagamos algo

En ese marco la Secretaría de Comunicación Pública de la Presidencia de la Nación intentó acallar las críticas con un Reglamentoque establece algunos criterios para la asignación de partidas publicitarias: el alcance del medio (circulación y audiencia, de acuerdo a criterios de mercado), la pertinencia del mensaje, la zona geográfica de cobertura y el fomento del federalismo y la pluralidad de voces (según reza en función de que sean gestionados por organizaciones sociales sin fines de lucro que acrediten debidamente su fin social, que emitan en lenguas de pueblos originarios y/o que emitan en las categorías de baja potencia según las definiciones técnicas que establece el Ente Nacional de Comunicaciones).

Los proyectos que el Senado sintetizó y ahora tratará Diputados retoman algunos de los criterios enunciados en este reglamento, lamentablemente no ha tenido en cuenta la propuesta del dictamen de minoría firmado por la senadora santacruceña María Ester Labado en el que pone en juego algunos aspectos que darían un salto cualitativo a una norma de este tipo en línea con uno de sus objetivos "Fortalecer y asesorar a pequeños y medianos medios de comunicación para fomentar la pluralidad de voces". Entre otros destacamos que: vincula el fomento al federalismo directamente a pisos mínimos de aplicación para medios y producciones locales; otorga preponderancia a medios de origen (y composición accionaria) nacional; establece límites para que un mismo grupo se quede con más del 15% del total de la pauta anual y para que se asigne más de un 3% a medios o plataformas extranjeras e impide que se asigne pauta a perfiles en redes sociales de funcionarios o personas físicas.

Como ejemplo de que este es un debate histórico que supera los posicionamientos respecto de un gobierno, ya a fines de 2007 el Foro Argentino de Radios Comunitarias (Farco) había propuesto a la Comisión de Libertad de Expresión de la Cámara de Diputados de la Nación que "un medio o los medios de un mismo grupo económico" no puedan recibir más del 3 % del total de la publicidad oficial. También hacían hincapié en la necesidad de contar con cupos por provincias "con los mismos criterios con los que se asigna la coparticipación federal de impuestos".

Nadie está conforme

Los diarios autodenominados "del interior" que se agrupan en la Asociación de Diarios del Interior (ADIRA) se presentaron en agosto a denunciar en el Congreso que los diarios locales "son los más afectados por la nueva política de medios del gobierno del presidente Mauricio Macri" y que los grandes beneficiados son "un grupo de grandes medios nacionales cercanos ideológicamente a Cambiemos". Identificaron a Clarín, La Nación, Canal 13 y Telefé y lo calificaron de "grave ataque a la libertad de expresión".

En el populoso partido bonaerense de Morón, que gobierna Ramiro Tagliaferro (PRO) la Ordenanza Municipal Nro. 13994/11 es la que regula el otorgamiento de pauta oficial. Los medios más pequeños de la zona denuncian al intendente de "hacer lo que quiere" y pese a que la norma fija la obligación de tener criterios "transparentes, objetivos y no discriminatorios" y que "optimicen la efectividad del mensaje, garanticen la equidad en las posibilidades de acceso de los medios de comunicación a la pauta oficial y fomenten la racionalidad en el uso de los fondos públicos" quien más recibe es el Grupo Clarín. ¡Vaya noticia!

Dos ejemplos que valen por muchos más y que seguramente se pueden enriquecer con el aporte de numerosos testimonios de los medios pequeños a lo largo y ancho del país acerca de su experiencia en el trato con gobiernos locales, provinciales y el mismo gobierno nacional.

¿Es sostenible el sistema?

El sistema de medios no comerciales difícilmente pueda sostenerse sólo por una mejor distribución de pauta oficial. Incluyamos también en nuestro imaginario a los medios públicos de toda laya, los de universidades nacionales entre ellos.

En ese sentido es preciso superar las categorías de análisis con las que nos hemos venido manejando. Si los medios abiertos son necesarios para garantizar la libertad de expresión y el acceso a la información, el compromiso del Estado en su sostenibilidad es una obligación. También podría ser posible involucrar de alguna manera al sistema privado comercial de publicidad.

El constitucionalista estadounidense Owen Fiss tiene una posición interesante que nos puede ayudar a pensar al problema. "...En la mayoría de las democracias actuales, sin embargo, los medios son privados, y generan la mayor parte de sus ingresos no del Estado, sino de anunciantes de empresas. Esto disminuye el peligro de la censura estatal, pero crea otro peligro, lo que llamo censura empresarial ("managerial censorship"). La censura empresarial surge cuando los editores, publicistas, o dueños de un diario, televisión o estación de radio, respondiendo a la presión económica, más que al gobierno, no cubren temas de importancia pública de manera justa e imparcial y, entonces, fracasan en cumplir con sus deberes democráticos. Los peligros de la censura empresarial no están basados de manera alguna en las alegaciones que tan a menudo oímos acerca de que los medios son monopólicos. El peligro se encuentra presente incluso para los medios que operan dentro de un mercado totalmente competitivo. Obligados a maximizar sus beneficios, los diarios privados, la televisión y las estaciones de diario intentarán minimizar costos y maximizar ingresos. Y como todo educador profesional sabe, no hay ninguna garantía o incluso probabilidad de que la cobertura y los programas que aquellos determinantes económicos producirán coincidan con lo que la democracia requiere…".

Sería deseable que el debate por una Ley de Publicidad Oficial no se agotara en la aprobación de un texto y permitiera otros abordajes al tema principal, que pasa por garantizar la existencia de medios de comunicación de todos los tipos: privados comerciales, públicos y de organizaciones sin fines de lucro. Los cambios en la estructura de costos de diarios y periódicos, los nuevos hábitos de lectura de información mediante dispositivos móviles, las redes sociales como mediadoras entre los ciudadanos y la información periodística están generando modificaciones profundas en el modo en que la sociedad accede a la información. Pensar soluciones por fuera de los límites que nos auto imponemos es la tarea de la hora para que el acceso a la información no sea únicamente un derecho formal.



Gonzalo Carbajal
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